E os grandes desafios estão, precisamente relacionados com o desafio da “sustentabilidade” e com a sua interconexão com a “inovação”, através de tecnologias emergentes, aplicadas a novas soluções de mobilidade.

O conceito de “smart city” – ou cidade inteligente – não pode, do ponto de vista da regulação (e para além das evidências tecnológicas), deixar de ser refletido nos seus fundamentos – de facto, para a proteção do bem público que a AMT elegeu como fundamental para a sua atuação (a Mobilidade Inclusiva, Eficiente e Sustentável), é necessário levar a cabo uma reflexão profunda sobre as transformações que queremos potenciar nas nossas instituições, qual o modelo de desenvolvimento sustentado e sustentável (a médio e longo prazo) que desejamos, quais as “alavancas” que queremos introduzir e os objetivos que devemos alinhar para que as nossas cidades sejam verdadeiramente inteligentes (smart). As “smart cities”, na dimensão da mobilidade urbana, constituem um espaço onde os cidadãos, na sua vida profissional e pessoal fazem as suas opções de transporte de forma inteligente, isto é, racional, eficiente e sustentável, conseguindo a (quase) impossível “quadratura do circulo” que é escolher uma solução individual, aceitável que, do ponto de vista coletivo, contribui para a eliminação das várias externalidades negativas associadas ao transporte de pessoas e bens, relacionadas com a qualidade ambiental, a eficiência energética, a segurança e saúde dos cidadãos e a competitividade dos territórios e cidades, numa ótica de coesão e competitividade.

Também do ponto de vista da regulação salienta-se, mais uma vez, que os grandes desafios do séculos XXI no Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes se relacionam com a construção de um modelo de atuação que potencie uma mobilidade mais inclusiva (que inclui elevados padrões de segurança individual e coletiva, contribuindo para reduzir a sinistralidade e respetivas consequências, bem como a abrangência e coesão territorial e social, numa perspetiva transgeracional e de acessibilidade inclusiva a todas as pessoas, incluindo as com mobilidade reduzida e cidadão mais vulneráveis), mais eficiente (incorporando as exigências de competitividade e de combate ao desperdício, tudo integrado numa perspetiva de benchmarking nas diferentes dinâmicas de globalização) e mais sustentável (agregando as exigências ambientais, económicas, financeiras e sociais, incluindo os efeitos das alterações climáticas, em sintonia com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, da Organização das Nações Unidas, e da resposta da UE à referida Agenda 2030, nomeadamente através das Conclusões do Conselho de 20 de junho de 2017)

A crescente mobilidade da sociedade, assim como da política da EU acarreta que preocupações?

O desenvolvimento económico e o dinamismo da nossa sociedade implica(m) cada vez maiores necessidades de mobilidade para o transporte de pessoas e bens. No entanto, como sabemos, existe um limite para a multiplicação das viagens e da mobilidade. Isto porque não podemos ignorar que o setor dos transportes é responsável por cerca de 25% das emissões de CO2 (resultado da utilização de combustíveis fósseis) e 15% das emissões de GEE (gases com efeito de estufa). Desde a década de 70 do século passado as emissões de GEE, com origem no setor dos transportes, mais do que duplicaram.

A promoção de uma mobilidade sustentável nas áreas urbanas é um desígnio da política europeia e da política nacional e, nesse sentido, o objetivo central inscrito no “Livro Branco dos Transportes – 2050” (lançado pela Comissão Europeia em 2011), que propõe orientar a política de transportes da União Europeia (UE), no período 2010-2050 para tornar o sistema de transportes menos dependente dos combustíveis fósseis, sem sacrificar a sua eficiência e sem comprometer a mobilidade de pessoas e bens. Recorde-se que as metas fixadas no Livro Branco, para as áreas urbanas, são muito ambiciosas e implicam a redução para metade dos veículos ligeiros convencionais (com motores de combustão interna), no transporte urbano, até 2030, tendo igualmente sido assumido como objetivo que, até 2050, esses veículos devem ter desaparecido das cidades.

Estas questões são estruturantes nas opções técnicas e políticas de mobilidade e transportes, sendo fundamentais para o cumprimento das metas da UE, nomeadamente no que se refere ao cumprimento da Estratégia Europa 2020, em particular no que se refere à redução de GEE, no aumento do recurso a energias renováveis e no aumento da eficiência energética.

Nesta matéria, como sabemos, encontra-se subjacente o racional “Avoid-Shift-Improve”, o que implica evitar ou reduzir viagens (contribuindo para a Eficiência Global), optar por modos ambientalmente mais sustentáveis (aumentando a Eficiência nos Transportes) e melhorar a eficiência energética nos transportes (através do uso de Veículos mais Eficientes).

As implicações e a responsabilidade transgeracional são enormes, também para o nosso país. Com efeito, no âmbito da COP 22, em Marraquexe (Cimeira do Clima, no âmbito do qual foi assinado o Acordo de Paris) foi assumido o compromisso de tornar Portugal um país neutro, no que se refere a emissões de dióxido de carbono (CO2), no horizonte 2050.

Para tanto é necessário adotar uma estratégia firme, transparente e bem definida, a qual consta de vários instrumentos de planeamento estratégico, dos quais se destaca o “Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050”, a qual inclui, como não poderia deixar de ser, o setor dos transportes e da mobilidade.

Neste âmbito, o papel da inovação, do conhecimento e das novas soluções tecnológicas é fundamental, sendo que qualquer estratégia para a Mobilidade Sustentável não pode deixar de ter em conta os Sistemas de ITS (Sistemas Inteligentes de Transportes).

Tal como a AMT referiu na sua Pronúncia sobre ITS – Sistemas Inteligentes de Transportes [1], a Europa deve conciliar as crescentes necessidades de mobilidade de pessoas e bens com os imperativos de desempenho económico, as exigências de uma sociedade hipocarbónica e de uma economia resiliente às alterações climáticas.

Os Sistemas Inteligentes de Transporte (ITS) disponibilizam um conjunto de ferramentas que permitem monitorizar a procura e otimizar a oferta dos serviços de mobilidade e transportes, contribuindo para a redução do congestionamento, diminuição dos acidentes e minimização dos riscos ambientais, tornando-se uma ferramenta complementar necessária para maximizar a eficiência das infraestruturas e serviços, potenciando a redução do tempo de viagem (ou mesmo a não realização de viagens desnecessárias), poupando tempo e combustíveis e contribuindo para a diminuição das externalidades negativas.

A implementação de um modelo de transportes inteligentes – através de tecnologias inovadoras – exige um planeamento holístico da mobilidade urbana, a longo prazo, envolvendo a intermodalidade, sendo essencial:

  • Adotar a visão do cidadão utilizador do transporte público como um “cliente do transporte público”;
  • Implementar um sistema de mobilidade urbana integrada, que inclua não só o transporte público, como o individual e as novas soluções de mobilidade, permitindo ao cliente um planeamento ótimo da sua viagem;
  • Gerir a implementação, de forma eficiente, aliada a um sistema de divulgação e comunicação que integre a sociedade, de forma ativa e participativa, assumindo uma nova forma colaborativa de governo que se baseia na “inteligência coletiva”.

Em suma, e no que respeita às tendências futuras no âmbito Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes, a AMT, como regulador económico independente, tem vindo a destacar o seguinte, sobretudo no que respeita a aspetos relacionados com a Inovação e os Sistemas Inteligentes de Transportes (ITS):

  • Considera-se da maior importância a antecipação de tendências de fundo, nomeadamente no que respeita ao desenvolvimento de sistemas de transportes autónomos, elétricos e hiperconectados, perante o desafio de os integrar no interesse público da Mobilidade Inclusiva, Eficiente e Sustentável.
  • No entanto, o futuro não se prevê. Constrói-se. E constrói-se sobretudo através da implementação de um ambiente regulatório estável, claro e moderno, que contribua para o investimento produtivo e para a criação de um quadro de confiança e de desenvolvimento económico sustentado e sustentável.
  • Os Sistemas Inteligentes de Transporte (ITS) constituem um recurso de elevado potencial para o incremento da centralidade e conectividade da economia nacional, com potencialidade de alargamento de mercados de escala internacional (sobretudo no contexto do desenvolvimento das Rede Transeuropeia de Transportes/RTE-T).
  • Em suma, os Sistemas Inteligentes de Transportes são determinantes para a inclusão social (quer no que respeita à acessibilidade ao sistema de transportes, quer a questões relativas à segurança individual e coletiva) e para a sustentabilidade ambiental (com claros impactes positivos na eficiência e sustentabilidade do Ecossistema), contribuindo para a afirmação do novo paradigma da Mobilidade Inclusiva, Eficiente e Sustentável.

Quais foram os progressos mais significantes que ocorreram neste setor nos últimos anos?

Para além dos já referidos desafios relacionados com a sustentabilidade e com a inovação, salientam-se os progressos registados nos últimos anos no que se refere ao quadro institucional do Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes, a nível nacional. Uma das primeiras reformas estruturantes, à qual não nos podemos deixar de me referir, relaciona-se precisamente, com a criação da AMT, a primeira entidade reguladora independente nas áreas da mobilidade e dos transportes em Portugal. Nesse sentido, foi muito importante assumir que existem diferenças significativas ao nível da regulamentação (matéria que se manteve na esfera da administração indireta do Estado, através do IMT, I.P.) e da regulação económica em sentido estrito (incluindo normas sobre obrigações de serviço público e respetiva compensação, regras de custeio e formação de preços, contratos de serviço público), bem como de supervisão dos mercados e de promoção e defesa da concorrência – todas matérias da competência da AMT.

A criação e desenvolvimento da praxis regulatória da AMT não pôde deixar de ter em conta as características do mercado nacional, salientando as relativas ao enquadramento do serviço público do transporte de passageiros. Nesta matéria assistimos a uma verdadeira mudança de paradigma, ao passarmos de um modelo de gestão dos transportes públicos “centralizado” e baseado na iniciativa dos operadores (nos termos do qual as licenças / autorizações para operar serviços de transporte público de passageiros eram emitidas pela Administração Central), para um modelo “descentralizado”, nos termos dos quais as competências para planear, organizar e gerir os sistemas de transportes são das autoridades de transportes competentes, de nível local (Municípios, Comunidades Intermunicipais, Áreas Metropolitanas). Nesta alteração de paradigma, e por imperativo dos normativos europeus, também assistimos a uma alteração significativa, relacionada com a introdução do modelo da “concorrência regulada”, o qual é o principal figurino para a atribuição (em modo concorrencial) de serviços de transporte público de passageiros. Ou seja, até 2019 estamos a assistir a uma verdadeira reforma institucional que, abalando o “velho corporativismo” do setor dos transportes, permite a indução de maior qualidade e segurança, com evidentes benefícios para todos os agentes do Ecossistema, incluindo aqueles que devem constituir a sua centralidade – os utilizadores / passageiros.

Nesse sentido, a AMT tem contribuído, de uma forma extremamente proativa, na implementação do novo modelo resultante da aplicação da Lei n.º 52/2015 (Regime Jurídico do Serviço Público do Transporte de Passageiros, RJSPTP), salientando o seguinte:

  • Foram emitidas orientações aos stakeholders sobre o enquadramento legal e elementos que estão subjacentes à emissão do Parecer Prévio Vinculativo pela AMT, com recomendações de instrução do guião de preparação do procedimento de contratualização de serviços de transportes.
  • Foram realizadas ações informativas em todo o país, com Autoridades de Transportes Locais.
  • Foram emitidos diversos Pareceres Prévios Vinculativos sobre as peças de procedimentos de formação de contratos de concessão ou de prestação de serviços públicos, tal como previsto na lei.

Em todas estas ocasiões, de uma forma pedagógica, a AMT tem sublinhado que, no âmbito do planeamento e lançamento de procedimentos concursais ou celebração de contratos, deve procurar-se:

  • Naturalmente, cumprir as obrigações legais, nacionais e europeias, em matéria de contratualização de serviços de transportes, definição de obrigações de serviço público, e pagamento de compensações;
  • Ter em conta princípios relevantes como:
    1. Objetividade, transparência e proporcionalidade das compensações financeiras;
    2. Promoção e defesa da concorrência, qualidade dos serviços prestados aos consumidores/utilizadores e aos cidadãos em geral;
  • Promoção da coesão territorial, social e económica, tendo em conta tipologia de território e os perfis socioeconómicos;
  1. Intermodalidade e interoperabilidade;
  2. Promoção da sustentabilidade económico-financeira, social e ambiental.
  • Não obstante o caráter pedagógico destas iniciativas, foram também realizadas ações de âmbito corretivo/comportamental, por imperativos de transparência e promoção da qualidade dos serviços de transportes como, salientando, a monitorização das atualizações tarifárias relativas ao Serviço Público de Transporte de Passageiros, para os anos de 2017 e 2018, estando em curso a correção de inconformidades e processos de contraordenação por incumprimento dos limites de atualização tarifária.
  • Foram ainda realizadas várias ações inspetivas e auditorias de natureza operacional e financeira a vários operadores de transportes versando igualmente sobre cumprimento de obrigações de serviço público, incumprimento de horários e supressões de carreiras, qualidade do serviço e informação aos passageiros.
  • Estas são apenas algumas das iniciavas da AMT, no sentido de garantir uma regulação económica forte, promotora da coesão social e da valorização territorial; consolidar uma supervisão assente na promoção da qualidade do serviço público de transporte e da transparência dos operadores; promover e defender a existência de um ambiente concorrencial; proteger os direitos e interesses dos consumidores e utentes e ter em conta os agentes económicos, no transporte de passageiros.

Que lacunas identifica no país relativamente a planeamento de estratégias de mobilidade?

Existem ainda algumas lacunas significativas no que respeita ao planeamento integrado e estratégico no Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes, nas suas diversas componentes, nomeadamente no que se refere ao investimento em infraestruturas de transporte. Assistimos a alguma instabilidade ligada a “ciclos políticos”, que por sua vez ditam as estratégias diferenciadas de investimento e médio e longo prazo, as quais são, muitas vezes e fruto dessas inflexões, sujeitas a alterações, com evidentes perdas de eficiência, na perspetiva dos investidores, dos utilizadores, dos cidadãos / contribuintes. Nesse sentido, do ponto de vista regulatório, entendemos que todo o planeamento estratégico da mobilidade e das suas infraestruturas requer uma ponderação cuidada, holística e o estabelecimento de referenciais claros de atuação que potenciem o investimento, a interoperabilidade, a multimodalidade, a co-modalidade, criando valor ao longo de toda a cadeia do Ecossistema.

Neste âmbito, e dando o seu contributo para as matérias do planeamento estratégico, na perspetiva da regulação, AMT emitiu uma Pronúncia[2] salientando alguns aspetos-chave que assumem, de acordo com a sua análise, um valor primordial na definição da “Estratégia Portugal 2030”, no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual Pós-2020, e no que particularmente reporta às componentes da mobilidade e dos transportes, ou seja do interesse público e direito de cidadania que consiste na Mobilidade Inclusiva, Eficiente e Sustentável. Nessa Pronúncia foram definidas as seguintes Linhas de Ação Estratégica, estruturadas em Objetivos: (i) Linha de Ação Estratégica 1 – Melhorar o quadro regulamentar e regulatório potenciador de uma Mobilidade Inclusiva, Eficiente e Sustentável, sendo os Objetivos: (1.1.) Promoção de um ambiente competitivo estável e indutor do investimento estruturante e sustentado no Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes; (1.2) Promoção de um ambiente incentivador da aceleração tecnológica e inovação ao serviço de uma Mobilidade Inclusiva, Eficiente e Sustentável; (1.3) Nivelamento do level playing field na operação portuária, promotor do investimento e competitividade no sistema portuário nacional; (ii) Linha de Ação Estratégica 2 – Adequar os sistemas e redes de infraestruturas de transportes aos desafios da sociedade, sendo os Objetivos (2.1) Conformar as infraestruturas, equipamentos e sistemas integrados na Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T) com os requisitos da UE aplicáveis; (2.2) garantir a fiabilidade e segurança das redes viária e ferroviárias; (2.3) Reforçar a competitividade dos sistemas portuário e logístico; (2.4) Reforçar a resiliência das infraestruturas de transportes aos efeitos das alterações climáticas; (iii) Linha Estratégica 3 – Dinamizar soluções inovadoras de mobilidade sustentável e reforço da digitalização do Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes, sendo os Objetivos (3.1) Estimular a procura e reforçar a oferta e desempenho ambiental dos serviços públicos de transporte de passageiros; (3.2) Promover soluções inovadoras de mobilidade, sustentáveis e suportadas por tecnologias digitais e ITS; (iv) Linha Estratégica 4 – Melhorar a empregabilidade e as competências das pessoas em matéria de mobilidade e transportes, sendo os Objetivos (4.1) Fomentar a constante atualização das aptidões e competências dos profissionais do Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes; (4.2) Reforçar a integração em redes internacionais de conhecimento e dinamização de plataformas de aceleração tecnológica.

Ou seja, do ponto de vista da AMT, o “planeamento estratégico” no Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes deve ter em conta as Linhas de Atuação e os Objetivos antes referidos, considerando os vetores da competitividade e da coesão, com reflexo nos diversos modos, e assumindo “valores” transversais (digitalização, descarbonização, segurança e qualidade). Assim, no que respeita ao modo rodoviário, devemos, quando “planeamos estrategicamente”, assumir um referencial que integre estradas inteligentes, ligações de proximidade e veículos conectados. Também no modo ferroviário devemos ter em conta cenários que incluam elementos como a conectividade/interoperabilidade, a eletrificação e a implementação do Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS). No que respeita ao setor marítimo-portuário, é necessário integrar no planeamento elementos relacionados com a capacidade portuária e logística, o aceso ao hinterland portuário, as oportunidades oferecidas pelas Autoestradas do Mar e a navegação fluvial.

A AMT, enquanto regulador económico independente do Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes, tem vindo a assumir total disponibilidade para participar ativamente nas definição, implementação e avaliação das linhas estratégicas e da política no âmbito do desenvolvimento da “Estratégia Portugal 2030” destacando-se como uma das principais áreas de atuação a promoção de um quadro regulatório promotor de um ambiente competitivo, estável e indutor do investimento sustentado, produtivo e estruturante no Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes. Também se destaca o desenvolvimento do Observatório da Mobilidade, Preços e Estratégias Empresariais, suportado nas tecnologias de informação, comunicação e localização (TICL), que vai permitir um elevado nível de conhecimento dos mercados relevantes da mobilidade, constituindo um importante recurso para todas as entidades envolvidas na definição de políticas públicas e estratégias setoriais nas áreas da mobilidade e dos transportes.

Qual acredita ser o papel da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes para uma maior uma sensibilização sobre a mobilidade em Portugal?

Não é demais recordar que a AMT – a primeira autoridade reguladora independente criada ao abrigo da respetiva Lei-Quadro – tem vindo a desenvolver um “Modelo de Regulação” original, que passa, não só, pela avaliação e confirmação da compliance das diversas atuações com o enquadramento legal e jurisprudencial nacional, internacional e da UE, mas também pela contribuição para o suprimento de “falhas de mercado”, sem gerar “falhas de Estado” ou de entidades e/ou atos normativos que, de algum modo, o representam e construir um paradigma de concorrência não falseada, sem restrições ou distorções, protegendo o bem público da Mobilidade Inclusiva, Eficiente e Sustentável, tendo em conta diferentes racionalidades – dos investidores; profissionais/ utilizadores/ utentes/ consumidores e/ou cidadãos e contribuintes.

A AMT estabeleceu para 2018 diversos objetivos estratégicos: (a) Garantir uma regulação económica forte, promotora da coesão social e da valorização territorial; (b) Consolidar uma supervisão assente na promoção da qualidade do serviço público de transporte e da transparência dos operadores; (c) Promover e defender a existência de um ambiente concorrencial;(d) Proteger os direitos e interesses dos consumidores e utentes.

Ora, é precisamente na confluência e na análise conjugada de todos estas racionalidades e objetivos que se destaca o novo e original papel da AMT – de facto, para além da análise de conformidade (compliance) de uma determinada “peça” do Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes com o regime legal vigente (ou em construção), é necessário ter em conta as racionalidades suprarreferidas, as quais não são aditivas, mas antes complementares, numa ótica de proporcionalidade. Isto significa que devemos olhar sempre – do ponto de vista da regulação económica, da supervisão e da promoção e defesa da concorrência – para a referida componente do Ecossistema e analisá-la do ponto de vista das várias racionalidades – por exemplo, no que respeita à racionalidade dos investidores, a AMT, ao implementar o seu Modelo de Regulação confere a maior atenção a uma praxis regulatória que tenha em atenção o investimento, público ou privado, que exerça um papel estruturante no desenvolvimento da economia, ao mesmo tempo que tem em conta a racionalidade dos profissionais – quer os associados a novos modelos de negócio / novos mercados de inovação tecnológica, social, económica e cultural, quer os profissionais associados aos “operadores clássicos” ou “incumbentes” – afirmando-se a necessidade permanente de proceder a uma ponderação casuística entre a criação de novas oportunidades e as ameaças, ao mesmo tempo que se consideram os benefícios e impactos económicos e societais na esfera dos consumidores, devendo ter sempre em vista os cidadãos, que são, afinal, contribuintes, e esperam maximizar o benefício líquido das suas contribuições.

Sobre a regulamentação existente no setor dos transportes, na sua opinião ela é adequada?

A AMT já teve oportunidade de se posicionar no que respeita à sua análise do binómio regulamentação-regulação, com reflexos nas atividades e projetos que incluem os seus instrumentos de gestão (como exemplo, o “Plano de Atividades 2018” apresentado aos diversos órgãos de soberania perante os quais o regulador deve prestar contas, numa ótica de transparência e accountability).

Uma nota sobre o binómio “regulamentação/ regulação”[3]– por “regulamentação” entende-se a intervenção do Estado, nas suas múltiplas intervenções legislativas e regulamentares (normativas). Por seu turno, a “regulação” (nomeadamente por “regulação económica”) deve sempre procurar preservar o “equilíbrio económico de um determinado setor que não lograria ser obtido sem essa intervenção. Muitas vezes, a regulamentação excessiva pode ser enviesada a favor de protagonistas concorrenciais – sejam eles o Estado, nas suas múltiplas metamorfoses, sejam as empresas que prosseguem atividades afins (…). Numa linguagem porventura mais compreensível significa proteger os concorrentes e não a concorrência”.

Neste sentido, a AMT assumiu a necessidade de promover as ações necessárias para a vigência, no Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes, de uma melhor legislação (“better legislation”), para a promoção de uma melhor regulação (“better regulation”): ou seja, a produção de atos legislativos/regulamentares que seja desenhada de forma a reduzir a complexidade/carga do sistema legislativo e os encargos administrativos, respeitando os princípios de proporcionalidade, transparência e necessidade, contribui para a criação de um ambiente regulatório de referência passível de oferecer confiança e estabilidade. Ainda que a AMT não seja um “microlegislador” é importante reforçar que a passagem de uma “visão corporativista” do setor dos transportes para um novo paradigma não pode prescindir de intervenção a dois níveis (A) em primeiro lugar, mapeamento e identificação em toda a legislação do Ecossistema da Mobilidade e dos Transportes das matérias com relevância regulatória (no sentido da regulação económica), identificando “cristalizações” (por exemplo, setores que “vivem” em regime de oligopólio há décadas e/ou existência de “barreiras à entrada” nos regimes de acesso e permanência nas diversas atividades reguladas); (B) em segundo lugar, propor aos órgãos legislativos competentes alterações relevantes, que potenciem e afirmem este novo paradigma – a criação de um ambiente regulamentar e regulatório que potencie e defenda o bem público da Mobilidade Inclusiva, Eficiente e Sustentável.

[1] Disponível no site da AMT.

[2] Pronúncia n.º 3/AMT/2018, Regulação da Mobilidade e Transportes – Definição da Estratégia Portugal 2030, no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual Pós 2020.

[3] Vide nota Artigo Revista Concorrência e Regulação, n.º 30, julho de 2017,CARVALHO/LOPES RODRIGUES, citando PAZ FERREIRA)