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AMA: Promover o contacto entre os cidadãos e o serviço público

A AMA (Agência para a Modernização Administrativa) é o instituto público responsável pela promoção e desenvolvimento da modernização administrativa em Portugal. Criada em 2007, que balanço é possível fazer do seu percurso?

Desde 2007 foram sendo diversas as prioridades e focos desta Agência. De uma preocupação primordial com o atendimento presencial, fundamentalmente através das Lojas de Cidadão, foram-se dando passos sucessivos e incrementais na prestação de serviços eletrónicos, procurando por um lado facilitar o uso das novas tecnologias e a capacidade que temos de lhes aceder remotamente, mas não descurando uma população que embora queira aderir a este mecanismo não pode ou não sabe como o fazer.

É também para essas pessoas que atualmente trabalhamos cada vez mais, e para as quais estabelecemos uma rede de Espaços Cidadão. É uma rede de atendimento muito próxima das populações, ao nível do município, ou mesmo da freguesia, onde diversos serviços públicos são prestados eletronicamente, mas sempre com o auxílio de um funcionário, que presencialmente ajuda todos os cidadãos que tenham qualquer tipo de lacuna em matéria de utilização das tecnologias de informação e comunicação.

Penso que o percurso desta Agência se tem pautado sempre por promover novos modelos de contacto do cidadão com os serviços públicos, seguros e inovadores, mas acompanhando as expectativas da população que, pelas suas características e vivências, vai evoluindo nas suas necessidades e exigências.

Atualmente quais considera serem os maiores desafios à atuação da AMA?

Atualmente a AMA acompanha e ajuda a implementar vários programas que apelam à participação pública para algumas das escolhas da Administração. É assim com o impactante programa Simplex+, mas também com o Orçamento Participativo, que recolheu contributos no ano que passou para que uma percentagem do Orçamento do Estado fosse afeta a projetos selecionados pelas populações envolvidas, projetos esses que foram votados pelas populações a quem mais interessavam. Foi a primeira vez que isso foi feito ao nível nacional, envolvendo o território continental e as Regiões Autónomas, e isso deve deixar-nos muito satisfeitos, porque Portugal continua a ser um exemplo internacional na capacidade de inovar e de encontrar novas formas de trazer o cidadão para o processo de desenho e seleção de medidas de modernização.

Voltando à sua questão, penso que o maior desafio da AMA é modernizar a Administração, explicando o porquê da mudança para que esta possa ser aceite e sustentada, não descurando aqueles que são os interesses da população que serve, nomeadamente a simplificação de procedimentos e o acesso cada vez mais universal.

Da prestação de serviços centrada nos ministérios ao foco nos cidadãos e agentes económicos, um dos objetivos da AMA passa pela aproximação entre estes últimos intervenientes e o Estado. De que forma?

Uma das críticas que mais ouvimos é a de que é muito complexo e até penoso o relacionamento do cidadão com a Administração Pública. Isto porque a orgânica dos serviços nem sempre é compreensível e varia ao longo do tempo, e nem sempre o cidadão sabe onde recorrer, mesmo quando o serviço é digital.

A AMA tem de conseguir dar resposta a este constrangimento tornando mais fácil este relacionamento. Ao cidadão deve ser indiferente que seja este ou aquele organismo público a prestar o serviço. Em bom rigor se o serviço puder ser prestado eletronicamente deve existir uma única porta de entrada que, internamente ou em back office, fará a orquestração dos vários serviços e das várias entidades responsáveis pela sua prestação. É o que tentamos fazer com o Portal do Cidadão que deverá apresentar a cidadãos e empresas uma panóplia de serviços públicos, ficando a montante o relacionamento entre os vários serviços públicos e os esforços para aquela disponibilização. O cidadão deve, a partir de um único ponto de entrada, pedir a certidão, comunicar uma atividade económica ou pedir o licenciamento sem se preocupar qual o serviço competente para a resposta.

Por outro lado, temos a obrigação de tornar cada vez mais seguras as interações do cidadão com o Estado. Quando temos já disseminados tantos serviços eletrónicos torna-se cada vez mais importante ter certeza da identidade de determinado cidadão. Nesta matéria assumem particular importância os mecanismos de identificação eletrónica que colocamos à disposição do cidadão, quer seja o próprio Cartão de Cidadão na sua vertente de identificação eletrónica, quer a Chave Móvel Digital.

O Cartão de Cidadão, porque exigido a todos os cidadãos nacionais, é um meio de identificação eletrónico que permite autenticações seguras através da inserção de um pin de autenticação. Infelizmente, e talvez porque exige um leitor de cartões, não é tão utilizado como gostaríamos e, por isso, desenvolvemos um sistema alternativo designado por Chave Móvel Digital que permite uma autenticação, de igual modo segura, desde que tenha registado o meu número de telemóvel ou endereço eletrónico, ao meu número de identificação civil.

A transformação digital do setor público em matérias como as competências digitais ou os serviços centrados nos cidadãos tem sido um dos assuntos mais debatidos. Considera que a inovação no setor público é mais desafiante. Porquê?

Muita coisa foi feita neste domínio, mas muita coisa existe ainda por fazer e esse é o desafio. Vivemos tempos de mudança constante e aquilo que hoje parece uma novidade rapidamente é ultrapassado e temos necessariamente de acompanhar e prever futuras mudanças. Por exemplo, estamos ainda a trabalhar para que o cidadão peça à Administração Pública para que esta converse entre si (organismos e serviços) para ser obtido em tempo útil um determinado documento ou concluída a instrução de determinado processo. A isto chamou-se o princípio “uma só vez”. Em termos práticos isto significa que eu cidadão devo poder mandatar a Administração Pública para que esta vá onde for preciso (afinal estamos a falar de serviços públicos) buscar os dados ou documentos necessários na posse de um outro qualquer organismo público para que eu possa concluir determinado processo, por exemplo um concurso público onde sejam precisas certidões das finanças ou segurança social; um recrutamento onde seja necessário o meu registo criminal ou o certificado de habilitações.

Não devo ser eu que tenho de ir buscar diversos documentos e certidões. Se eu permitir que a Administração o faça em meu nome isto deve acontecer através dos mecanismos (que eu cidadão não tenho de saber quais são, embora deva saber quando tal acontece, a bem da proteção dos meus dados pessoais) de interoperabilidade que confiram o grau de segurança adequado para que a informação chegue intacta ao ponto onde ela é precisa.

Já se deram alguns passos neste domínio, veja-se a tarifa social de energia e o novo serviço de pedido da carta de condução, mas temos de fazer mais.

Experimentar novas soluções para melhorar os serviços públicos e o dia-a-dia dos cidadãos e das empresas é o grande objetivo do LabX – Laboratório de Experimentação da Administração Pública. Na sua opinião em que medida o LabX pode contribuir para a inovação e modernização do setor público em Portugal?

O LabX é precisamente uma célula que, fazendo parte da Administração Pública, trabalha para poder experimentar determinadas soluções que possam melhorar o seu relacionamento com os cidadãos e as empresas. Esta estrutura trabalha no pressuposto daquelas que são as necessidades das empresas e cidadãos desenvolvendo mecanismos de auscultação e desenho de soluções em colaboração com a sociedade.

Depois de detetadas essas necessidades e os constrangimentos existentes, em conjunto com os utentes, trabalhadores e dirigentes dos serviços públicos, são experimentadas abordagens e soluções inovadoras que sendo “testadas em ambiente de laboratório” serão escaladas em caso de sucesso.

Podemos assim falar de uma “incubadora” de projetos inovadores que esperamos que tenha muito sucesso.

O Código dos Contratos Públicos (CCP) introduz parcerias para a inovação, facilitando as condições de contratualização pública nas áreas de Inovação e Desenvolvimento. A inovação é um dos fatores mais relevantes para si no que diz respeito ao processo de modernização administrativa. Quais são as perspetivas?

A inovação, atento o posicionamento que a AMA tem na Administração Pública portuguesa, é uma vertente que não podemos descurar. Parece-me que a revisão do Código dos Contratos Públicos, que entrará em vigor já em janeiro de 2018, vem também refletir esta preocupação: os serviços e organismos sujeitos a este regime poderão ponderar criteriosamente as suas aquisições considerando que todos administramos orçamentos que o Estado submeteu à nossa melhor gestão, encontrando formas de contratar serviços e parceiros que nos permitam a todos fomentar a inovação e o desenho de soluções que enriqueçam a sociedade pela qualidade dos serviços públicos prestados.

Este novo tipo de procedimento parece-me que poderá proporcionar atividades interessantes de investigação e desenvolvimento com regras específicas, naturalmente, mas que poderão aproximar a Administração Pública de soluções mais inovadoras e competitivas.

“Medidas que visam a simplificação da contratação pública”

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O Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P. (IMPIC, I.P.) conta já com mais de meio século de história. O que é importante dizer sobre estes 61 anos de percurso? 

É importante referir que o IMPIC resulta da evolução natural e sustentada de uma entidade que, com diversas designações e cada vez mais competências, tem assegurado a regulação das atividades de construção e de mediação imobiliária em Portugal e, mais recentemente, também a regulação dos contratos públicos.

E hoje, que papel o IMPIC assume no mercado? 

O IMPIC assume-se, por força da revisão do Código dos Contratos Públicos recentemente operada, como uma entidade pública com uma missão bem delineada no domínio da governação dos contratos públicos, competindo-lhe agir como ponto de contacto técnico com a Comissão Europeia, e, por outro lado, como instituto regulador responsável não só pelo acompanhamento e monitorização dos contratos públicos, mas também pela produção de orientações técnicas sobre os temas mais complexos desta temática.

Enquanto instituto público, que prossegue atribuições sob tutela do Ministro do Planeamento e das Infraestruturas nas áreas da construção, do imobiliário e da contratação pública, que impacto o novo Código dos Contratos Públicos (CCP)  irá ter nestes setores?

No domínio específico das infraestruturas, a revisão do Código dos Contratos Públicos introduz diversas novidades das quais posso destacar, pela sua relevância, as seguintes: A nova regra da adjudicação por lotes, que visa promover a participação das PME nos contratos públicos, designadamente nos contratos de empreitada de obras públicas cujo preço base exceda 500,000€; A alteração da norma de fixação do preço anormalmente baixo, eliminando a definição legal desse preço numa percentagem de 40% em relação ao preço base. O critério de adjudicação com base numa relação qualidade/preço em vez da regra do mais baixo preço, tendo em conta, preferencialmente, o custo do ciclo de vida dos empreendimentos; A exigência de uma avaliação custo-benefício como fundamento da decisão de contratar, tratando-se de infraestruturas de valor superior a 5 milhões de euros. A instituição da figura do gestor do contrato que, como o próprio nome indica, será responsável por monitorizar e acompanhar a execução do contrato público. 

Que análise é possível fazer sobre o novo CCP? Que principais vantagens traz? 

Convém esclarecer que não estamos em presença de um novo Código dos Contratos Públicos, mas sim de uma extensa alteração do referido Código, motivada em grande parte, pela necessidade de transpor as Diretivas europeias de contratação pública de 2014. A nosso ver, esta revisão legislativa introduz no nosso ordenamento jurídico dos contratos públicos um conjunto de alterações que visam alcançar objetivos de políticas públicas de inovação, de sustentabilidade social, de sustentabilidade ambiental, de apoio à atividade económica (pela defesa das PME), mas também medidas de simplificação e desburocratização, de transparência e boa gestão pública.

O novo Código dos Contratos Públicos vai simplificar a contratação pública. Os ajustes ao código vão ao encontro das expectativas do mercado? 

Como referi, podemos encontrar nesta revisão legislativa um conjunto de medidas que visam a simplificação da contratação pública, das quais destaco o encurtamento dos prazos mínimos de apresentação de propostas, a dispensa de júri na consulta prévia e no concurso público urgente, a flexibilização do valor da caução, o alargamento do ajuste direto simplificado às empreitadas de obras públicas cujo valor não exceda os 10.000€; o alargamento do concurso público urgente às empreitadas de valor inferior a 300.000€. Pensamos que estas medidas terão bom acolhimento quer junto das entidades adjudicantes, quer dos operadores económicos.

O IMPIC vai organizar um “roadshow” de apresentação pública das alterações ao Código dos Contratos Públicos. Em jeito de conclusão, o que é primordial saber antes da sua entrada em vigor no dia 1 de janeiro de 2018?

O IMPIC está comprometido com esta sua nova função de apoiar as entidades adjudicantes e os operadores económicos na boa aplicação das regras da contratação pública. Nesse sentido, a realização de um Roadshow nacional de apresentação desta profunda alteração ao Código dos Contratos Públicos surge com naturalidade, pois é uma forma de sensibilizar os seus utilizadores – públicos e privados – para as principais alterações deste regime jurídico.

É ainda importante salientar que o IMPIC está, neste momento, a preparar um conjunto de orientações técnicas sobre alguns dos assuntos mais complexos, como a questão da definição do preço base ou as regras da adjudicação por lotes. Essas orientações são, a nosso ver, fundamentais, para dar alguma densificação prática às normas abertas que o Código inclui.

SPMS: eficiência no processo da centralização das compras

Com a otimização do processo de compra alcança-se maior eficiência, aumenta-se a produtividade e, consequentemente, diminuem-se custos. Artur Mimoso, Vogal Executivo do Conselho de Administração da SPMS, fala-nos mais sobre o processo da centralização das compras e o que muda com o novo Código dos Contratos Públicos.

Desde 2014 que a SPMS, EPE efetua compras centralizadas ao abrigo dos seus próprios acordos-quadro. Planeamento, integração, simplificação administrativa, segurança, eficiência, celeridade e transparência são alguns dos princípios que orientam o trabalho desenvolvido pela SPMS, EPE e as compras públicas na saúde, alicerçados na relação de proximidade e de qualidade com as várias instituições do SNS.

Num passado recente, a SPMS apenas elaborava Acordo-Quadro (AQ) em duas áreas essenciais: medicamentos e dipositivos médicos. Atualmente, os concursos por Acordo-Quadro abrangem, também, a compra de bens transversais.

Os Acordo-Quadro (AQ) permitem selecionar os melhores fornecedores para aquisição de um determinado bem por um determinado período de tempo

“Começámos em 2014 com um único Acordo-Quadro e até ao momento já existem 35 nas mais diversas áreas, nomeadamente em telemedicina, cibersegurança, interpretação e tradução (linguagem gestual e braille). Fomo-nos adaptando às necessidades do Ministério da Saúde e das instituições de saúde”, começa por explicar Artur Mimoso.

Em 2015, por decisão da atual tutela, a SPMS assumiu novas competências na área das compras e iniciou processos de aquisição em nome de outras instituições – “a compra firme”, processo inovador. “É aqui que está a poupança. A SPMS agrega as necessidades de todos os hospitais e os medicamentos mais caros para o SNS passam a ser comprados através do sistema de compras centralizadas. Para se ter noção dos números, só no ano passado atingimos uma poupança de cerca de 117 milhões de euros. Este ano, juntando os medicamentos e dispositivos médicos com os bens transversais, podemos afirmar que a poupança alcançada no 1º trimestre aproximou-se dos 46, 8 milhões de euros em aquisições centralizadas, adianta Artur Mimoso.

Assim, a SPMS atua em duas áreas essenciais: as compras centralizadas, de bens de saúde e bens que não são de saúde, de todas as instituições de saúde e do Ministério da Saúde; e os acordos-quadro, ao abrigo dos quais são feitas as compras centralizadas. “Queremos libertar as entidades de saúde dessa tarefa. Atualmente, somos cerca de 70 pessoas na área das compras públicas e a entidade pública em Portugal com maior capacidade interna instalada. Esse é o grande objetivo”, afirma.

Artur Mimoso relembra que a SPMS tem também sob a sua responsabilidade a compra de todas as vacinas do Plano Nacional de Vacinação (PNV) e as vacinas que não integram o PNV, como a vacina da gripe que, no que diz respeito à eficiência no armazenamento e stock, apresenta resultados bastante positivos.

Relativamente à eficiência do processo da centralização das compras, a poupança no SNS representa 206 milhões, valor acumulado de 2016 e primeiro trimestre deste ano em compras para hospitais e outras instituições do Ministério da Saúde. Poupanças conseguidas através do sistema de compra centralizada, onde se incluem os dez medicamentos com mais custos para o SNS, dispositivos médicos e consumíveis e, ainda, serviços como gás e eletricidade, em que os valores pagos desceram até 50%.

SPMS DISTINGUIDA COM O PRÉMIO PARA “MELHOR PROJETO DIGITAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA” 

A SPMS foi distinguida com o prémio para “Melhor Projeto Digital da Administração Pública”, atribuído pela ACEPI (Associação da Economia Digital), com o projeto “Acordo-Quadro Inovadores SPMS”. Este prémio destaca a SPMS pela inovação e premeia os Acordos-Quadro referentes à Telemedicina, Interpretação e tradução, Cloud e Cibersegurança.

A verdade é que, se no início a SPMS era muito focada na área TIC e nos acordos-quadro, hoje os novos acordos refletem a preocupação da SPMS com a questão da proximidade com o cidadão e integração do próprio SNS.

Outro fator que reflete esta preocupação com a proximidade passa pela Rede Informática da Saúde (RIS), a rede privada multimédia do Ministério da Saúde que interliga as redes locais dos seus organismos e serviços. A partir do Diálogo Concorrencial da RIS, a SPMS quer chegar a casa das pessoas com a prestação de serviços e, através da box da televisão, permitir que o utente possa fazer algo tão simples como marcar uma consulta ou consultar os seus dados de saúde. 

PLATAFORMAS DE COMPRAS DA SPMS 

Como instrumentos facilitadores no processo de compras públicas, as plataformas desenvolvidas pela SPMS permitem desmaterializar procedimentos, tornando mais transparente e eficiente o processo aquisitivo por via eletrónica.

No passado mês de outubro foi apresentado o SIGAS – Sistema Integrado de Gestão de Aquisições da Saúde e o Catálogo de Aprovisionamento Público de Saúde. Artur Mimoso realça as vantagens desta plataforma: “O SIGAS era uma ambição nossa há já algum tempo. Notámos que, no ciclo integral da compra, faltava um aspeto muito importante, ou seja, as plataformas não apresentavam a etapa que vai desde a decisão de contratar, quando se identificava a necessidade, até o início do processo. Para uma central de compras este processo é muito importante. Com o SIGAS, desde que é feito um pedido de compra é possível acompanhar o processo até que chegue à entidade. Há um acompanhamento desde que é identificado o bem e o pedido, até à entrega do mesmo”, explica-nos Artur Mimoso.

O vogal executivo da SPMS refere ainda que nas plataformas anteriores uma parte essencial do processo é a gestão do contrato, e aqui a entrada em vigor do novo Código dos Contratos Públicos vem dar razão à SPMS ao introduzir a figura do gestor de contrato. “O Estado percebeu que existiam duas peças neste ciclo integral da compra que causavam ineficiência: não saber quanto tempo demora cada processo dos pedidos de autorização e a falta da gestão do contrato, com o acompanhamento devido para se fazer cumprir todas as condições do mesmo”, avança Artur Mimoso.

NOVO CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS: QUE VANTAGENS? 

A 1 de janeiro de 2018 entra em vigor o novo Código dos Contratos Públicos. O novo código pretende “simplificar, desburocratizar e flexibilizar os procedimentos de formação de contratos públicos”, “aumentar a eficiência da despesa pública” e “facilitar o acesso aos contratos públicos”.

Artur Mimoso foi acompanhando as alterações ao Código dos Contratos Públicos e, na sua opinião, esta é a mais profunda: “Vejo algumas vantagens de eficiência com o novo código, começando pela redução dos prazos de apresentação de propostas que se irá traduzir em eficiência para o Estado. A questão da figura do gestor de contrato é bastante relevante, porque irá acompanhar o contrato, não estará apenas preocupado com a formação do contrato, mas sim com a sua própria execução. No que diz respeito à consulta prévia os valores do ajuste direto vão baixar significativamente, passando de 75 mil euros para 20 mil euros. Poderão haver entidades que não estão preparadas para estas alterações e será um início de ano difícil porque se tratam de alterações complexas, mas sou apologista e vejo com muita positividade a transparência que este novo código contempla. O legislador deste código seguiu, certamente, muitas recomendações que o Tribunal de Contas foi dando ao longo destes anos, e os erros dos códigos anteriores serviram para esta alteração mais complexa”, afirma o nosso interlocutor.

Outro aspeto importante que o novo código traz diz respeito às parcerias para a inovação, o que para uma entidade tão tecnológica como a SPMS “é uma boa aposta do legislador e estamos ansiosos para ver como funciona. Tenho uma boa perspetiva do novo código”, adianta Artur Mimoso considerando que relativamente à inovação na saúde, Portugal é um país privilegiado porque tem uma entidade como a SPMS que junta as compras públicas com os sistemas de informação. “Aproveitamos os nossos próprios instrumentos tecnológicos para nos ajudarem nas compras públicas. Temos entidades que desenvolvem Apps e esta ligação da SPMS à transformação digital é um benefício para quem está ligado às compras públicas.

Exemplo da importância da inovação para a SPMS é o evento que decorreu em Lisboa este ano, o “Portugal eHealth Summit”, que se centrou no processo de transformação digital da Saúde. A SPMS focou-se em temáticas diversas relativas à Inovação de Sistemas de Informação, Interoperabilidade, e-Procurement, e-Commerce, Telesaúde, Segurança e Proteção de Dados, Big Data, App’s e Mobilidade, Literacia em Saúde.

“É bem-sucedido e flexível”

É já em janeiro que entrará em vigor a mais recente revisão do Código dos Contratos Públicos (CCP) e que promete simplificar e incentivar a contratação pública. “Em termos de relevância da contratação pública no que toca à percentagem do PIB, que é sempre um critério importante, na União Europeia a contratação pública tem tido um valor constante que ronda os 16% do PIB. Em Portugal, no ano de 2012, época de plena crise, foram lançados procedimentos de contratação pública num valor aproximado de 6 mil milhões, sendo que desses 6 mil milhões foram contratados 3.5 mil milhões. Isto correspondeu, em 2012, a 2% do PIB. Em 2015, foram lançados novos procedimentos no valor de 9 mil milhões e foram contratados 4.5 mil milhões, isto traduziu-se, nesse ano, em 2.5% do PIB. Estes são números muito expressivos sobre a importância desta área. Estão disponíveis para consulta, de forma mais detalhada, nos relatórios de contratação pública publicados anualmente pelo InCI”. 

Por que é o Código importante para a contratação pública?

Porque é o Código que regula a matéria toda relacionada com a contratação pública, em duas fases: a pré-contratual, relacionada com a fase de adjudicação do contrato e a fase da execução do contrato. É uma das razões pelas quais o Código é muito extenso: cobre estas duas matérias.

“Esta revisão do CCP vem numa linha minimalista de rever o código e não de o transformar totalmente, o que seria negativo na perspetiva da estabilidade jurídica. O Governo encontrou aqui uma forma equilibrada e inteligente de rever o CCP”, defende Pedro Melo. Sendo uma revisão bem-sucedida, ela tem como pontos fortes cinco alterações que na opinião do advogado são essenciais.

O PROBLEMA DOS PREÇOS ANORMALMENTE BAIXOS (PAB)

Este é considerado um dos maiores problemas da contratação pública e fazia com que houvesse muita prática de “dumping” – o que levava a trabalho precário, a incumprimentos fiscais e a problemas sociais. “A partir de agora há a possibilidade da entidade adjudicante estabelecer que um preço configura um PAB e, por isso, deve ser especialmente fundamentado, com base num determinado desvio percentual que leva em consideração a média dos preços que resultaram de uma consulta prévia ao mercado. Até agora um preço era considerado um PAB se fosse igual ou inferior a 40% do preço base (preço máximo) no caso das empreitadas ou, se fosse igual ou inferior a 50% do preço base no caso da aquisição de bens e serviços. Agora isto muda: deixa de haver essas percentagens “cegas” e a entidade adjudicante pode fazer um estudo de mercado e estipular o que é o PAB de forma mais racional e realista. 

PROPOSTAS EXCLUÍDAS POR FORMALIDADES NÃO ESSENCIAIS

Um documento que não estava completo ou a falta de outro que não tinha grande relevância levava a que a proposta caísse. Qual é a nova solução?

“A partir de janeiro, qualquer formalidade não essencial que ocorra pode ser suprida dando assim a possibilidade ao concorrente de em cinco dias resolver a questão. Significa que vamos ter mais propostas e que não vão ser excluídas tantas propostas por questões irrisórias como acontecia até à data. É um passo muito positivo”.

ADJUDICAÇÃO POR LOTES 

“Ela não é obrigatória, mas nas empreitadas acima de 500 mil euros e nos bens e serviços acima de 135 mil euros, a entidade adjudicante passará a ter de fundamentar por que razão não lançou um procedimento por lotes. É um forte incentivo à adjudicação por lotes”. Esta inovação fomenta a contratação de pequenas e médias empresas, o que torna o mercado mais aberto. Numa economia como a nacional, muito assente nas pequenas e médias empresas, este aspeto é igualmente de salutar.

CAUÇÕES E REDUÇÃO DE PRAZOS

“Até agora eram estabelecidas em 5%. O que quer dizer que numa obra com um valor de um milhão, a caução é de 50 mil euros, o que para muitas empresas é um valor muito significativo. O artigo 89º, onde está previsto o regime da prestação da caução, foi alterado e passou a ser possível estabelecer que a caução a prestar é até 5% do preço contratual. Isto faz toda a diferença”. “O prazo mínimo de concurso público internacional passou de 47 dias para 30 dias. Isto permite acelerar a contratação pública. E é apenas um exemplo que contribui para uma contratação pública mais lesta”.

EMPATE DE PROPOSTAS

Em caso de empate entre propostas, o critério de desempate, muitas vezes, não avaliava nada em específico, simplesmente limitava-se a verificar quem entregava mais cedo a proposta na plataforma online. Agora esta forma de desempate é proibida e podem ser tidos em conta outros fatores como prazos de entrega do equipamento, garantias oferecidas, serviço pós-venda, no fundo, fatores qualitativos. Em termos de aspetos negativos, Pedro Melo salienta que a solução para a arbitragem de contratos públicos não tem sentido: a arbitragem continua a ser permitida, e muito bem, mas torna-se agora obrigatório o recurso para um tribunal estadual quando o valor do litígio é igual ou superior a 500 mil euros. Ora, isto é um grande retrocesso e pode representar um enorme entrave ou desincentivo ao investimento, nacional e estrangeiro. “Acho que esta medida foi mal pensada e espero que seja alterada antes do dia 1 de janeiro. Uma forma de mitigar o problema, se não o quiserem pura e simplesmente eliminar, é estabelecer um patamar superior, como por exemplo 100 milhões de euros, e, além disso, determinar que esse recurso é tramitado de forma urgente. Resumindo, neste aspeto em particular, deveria manter-se tudo como está: arbitragem sem possibilidade de recurso ordinário. Se o Estado quer ter maior segurança, maior cautela, deverá então aumentar o valor a partir do qual cabe recurso da decisão arbitral e estabelecer que o mesmo tem caráter urgente”, conclui o advogado.

Contratos Públicos: “Portugal nunca vai muito além”

Na ordem do dia estão palavras como inovação inteligente, desenvolvimento e crescimento sustentável. As diretivas de 2014 assentam numa lógica que é, por um lado, de promover a cultura da contratação pública, tendo em vista a profissionalização do setor, e, por outro lado, a utilização dessa contratação pública. Em que moldes? Dentro do espírito da Europa 2020. Há aqui muitas mudanças que influenciam também esta revisão do CCP.

A revisão do Código surge na sequência das diretivas de 2014 da União Europeia e depois da grande crise no país e tem de lidar com preocupações que na altura não eram tão visíveis. Tais preocupações parecem estar a ser levadas mais em conta e há agora uma maior racionalidade onde os concursos públicos, desta vez, também se encaixam. Com esta revisão, o Governo parece procurar mais exigência no modo de contratação, de fundamentação nos tipos de procedimentos e até de exigências de qualificações.

ALTERAÇÕES MAIS MARCANTES

“A alteração mais significativa é provavelmente a opção que foi tomada no sentido de exigir a consulta de pelo menos três entidades para um volume mais alargado de contratos do que acontecia até aqui”.

A partir de agora há um novo procedimento chamado consulta prévia, uma medida que ao que parece é um propósito do Governo na procura de introduzir um pouco mais de transparência e reduzir o âmbito do ajuste direto. O nosso interlocutor define esta “intenção” como sendo “boa”, mas lembra que este é um regime que já existia antes de 2008, antes do Código, mas “o que falta no Código revisto é garantir a transparência nas consultas — a par do que acontecia antes de 2008, altura em que muitas consultas eram feitas formalmente quando já se sabia quem era o “escolhido””, elucida Mário Aroso de Almeida.

“Algumas opções autónomas do legislador nacional em relação às Diretivassão das mais importantes para serem discutidas. A modificação dos contratos é uma delas. Há aqui um equilíbrio muito difícil de encontrar. As diretivas de 2014 flexibilizaram nesta matéria, relativamente à jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia – que era mais rigorosa -, mas o nosso legislador não, optando por um regime mais restritivo. O que o nosso legislador decidiu fazer nesta matéria foi consagrar soluções altamente limitativas, olhando apenas para um dos lados da questão: a transparência, mas ignorando o outro lado, que se prende com outras questões de interesse público, designadamente de ordem financeira. O novo regime pode levar a duplicação de custos e prejuízos para o interesse público”, alega o nosso entrevistado.

O ACESSO DAS PME’S À CONTRATAÇÃO PÚBLICA

Este é um caso antigo. A história e as estatísticas contam-nos que as pequenas e médias empresas sempre tiveram dificuldades em aceder ao mundo da contratação pública e quando tinham era pela via da subcontratação. As diretivas nesta matéria deram alguns passos, mas sem consagrar soluções específicas para as PME’S. Segundo o nosso Interlocutor, “a adjudicação por lotes é uma possibilidade que as PME’S têm para ganhar maior expressão no mundo da contratação pública, no entanto, não é obrigatória a adjudicação por lotes e pode ser feita a adjudicação de vários lotes à mesma empresa”.

 O PREÇO MAIS BAIXO

“Há a tendência para adjudicar pelo preço mais baixo e isso tem sido criticado porque esse critério, só por si, não garante o melhor negócio, uma vez que, muitas vezes, “o barato sai caro”. Nas diretivas, o critério do preço mais baixo desapareceu, mas, na realidade, não é bem assim”.

Desapareceu o critério, mas as diretivas e, por conseguinte, também o código revisto admitem que, dependendo do tipo de contrato em concreto a celebrar, a proposta economicamente mais vantajosa pode ser aquela que apresenta o preço mais baixo. Fica a pergunta: o que irá mudar?

CCP: Que alterações? Que significância e que eficácia?

Quais são, então, as alterações mais significativas decorrentes desta revisão?

Do primeiro grupo, eu destacaria o regime da adjudicação por lotes, o dos contratos no âmbito do setor público e o novo procedimento de “parceria para a inovação”.

Do segundo, destacam-se a criação do procedimento de consulta prévia, a consagração das consultas preliminares ao mercado, o alargamento do ajuste direto simplificado e do concurso púbico urgente às empreitadas e o encurtamento dos prazos para apresentação de propostas nos diversos procedimentos ditos “nacionais”. 

Uma das alterações anunciadas consiste na limitação da utilização do ajuste direto para aquisições de baixo valor. Como funcionará agora?

A solução agora consagrada é similar à que existia antes do CCP e que este, em 2008, abandonou. Agora, no ajuste direto apenas se convida um fornecedor. O valor do contrato a celebrar fica limitado a 20 000 euros, no caso de bens ou serviços, ou a 30 000 euros, no caso de empreitadas. Por sua vez, a consulta prévia obriga à consulta de, pelo menos, três fornecedores, e o valor do contrato a celebrar fica limitado a 75 000 e 150 000, respetivamente.

Considera que das alterações decorrentes da revisão do CCP resultará um reforço da concorrência e uma melhor gestão da despesa pública?

Em teoria, a redução do limiar até ao qual é permitido convidar apenas uma única entidade vai permitir o acesso de mais operadores aos procedimentos, logo, mais e melhores propostas. Na prática, porém, as coisas poderão ser diferentes. Um procedimento em que participem vários concorrentes implica, para as entidades adjudicantes, mais tempo e custos despendidos e maior exposição a litígios. Daí que os efeitos benéficos decorrentes de uma maior concorrência poderão, em certos casos, ser eliminados pela ocorrência destas vicissitudes. Ora, quanto maior for a ineficiência do sistema, maior será a propensão para a fraude à lei. Curiosamente, o legislador é o primeiro a desconfiar da sua própria solução. Se, por um lado, consagra um novo procedimento que considera concorrencial, não deixa de lhe impor os mesmos limites, quanto à escolha das entidades convidadas, que estabeleceu para o ajuste direto. Algo que só se justifica em face de procedimentos não concorrenciais.

Outra das alterações anunciadas refere-se ao regime do preço anormalmente baixo. Ficará agora resolvida a controvérsia relacionada com a sua definição?

Não creio. Repare que o critério das percentagens indexadas ao preço base era supletivo, aplicando-se apenas quando a entidade adjudicante se abstivesse de fixar o limiar do preço anormalmente baixo. Logo, as entidades adjudicantes sempre puderam fixar o limiar ou utilizar critérios diferentes para o seu cálculo. A questão é que, por regra, elas não o fazem, pois não têm suficiente conhecimento dos diversos mercados que lhes permita adotar critérios de cálculo adequados. Ora, o novo regime nada altera nesse campo, continuando a incumbir a entidade adjudicante da escolha dos critérios. Daí que considere que o principal problema, que se situa a montante daquele sobre o qual o legislador atuou, permanece sem resolução.

Em que medida a criação da figura do gestor do contrato é importante?

A medida é positiva para o reforço da transparência e da boa execução dos contratos. O privado passa a ter um interlocutor identificado e a administração alguém diretamente responsável e atento à execução do contrato. O diálogo entre as partes e a identificação mais célere de anomalias ficarão facilitados, permitindo evitar o agravamento de situações de incumprimento.

Que benefícios poderá a revisão do CCP trazer diretamente para as empresas? 

Existem algumas medidas que poderão impactar positivamente na vida das empresas. É o caso da adjudicação por lotes, da inclusão de pequenas empreitadas no ajuste direto simplificado, da possibilidade de se fixarem cauções abaixo dos cinco por cento e do regime de liberação das cauções. No entanto, não é possível determinar, no curto prazo, qual a efetiva amplitude de tais benefícios.

“A revisão do CCP é, em larga medida, fruto das condições do contexto europeu”

É como se não houvesse ninguém que tivesse tido o cuidado formal de ler o código de forma adequada e adaptá-lo da melhor forma às boas regras de legística. Desse ponto de vista o CCP é imperfeito”, começa por explicar Pedro Costa Gonçalves que, apesar disso, acredita que, em certa medida, é algo que é possível corrigir até janeiro. “Há muitas situações que podem ser corrigidas através uma retificação, há outras que não, e que precisavam mesmo de uma revisão legislativa”.

O professor explica que as diretivas europeias são bastante objetivas naquilo que pretendem e que por isso, não haveria muito espaço de criação nacional.

“As diretivas definem, em muitos casos, regras objetivas e claras, e por isso não há grande margem nacional para legislar nesta área”.

Quanto à questão de classificar o código… “O código deveria ser ambicioso em simplificar a vida dos operadores económicos, mas também das entidades adjudicantes. Mas, neste domínio, da simplificação de procedimentos, temos de reconhecer que o legislador nacional enfrenta limites, que, de novo, decorrem da regulamentação europeia que tem de ser observada. Desse ponto de vista, a revisão do código é fruto do contexto em que está inserido”.

MELHORIAS RELATIVAMENTE AO ANTERIOR 

O encurtamento de prazos tem sido uma das melhorias apontadas por muitos, Pedro Costa Gonçalves concorda, mas adianta que esse encurtamento não assegura, por si só, uma melhor contratação pública. De resto, pergunta-se se, em certos casos, o encurtamento não foi exagerado, como, por exemplo, a audiência prévia em três dias, no caso da consulta prévia. Por outro lado, há uma outra alteração importante que se traduz em conferir às entidades adjudicantes poderes de decisão que não são os típicos poderes de decisão de entidades adjudicantes e que podem basear-se em juízos sobre condutas e comportamento dos concorrentes. As entidades adjudicantes são chamadas a decidir sobre assuntos alheios à escolha da melhor proposta e isso pode ter o efeito de aumentar a litigância judicial relacionada com a contratação pública.

Já sobre a adjudicação por lotes, que é um dos temas mais discutidos desta revisão, associado à possibilidade de abrir mais o mercado às PME’S, o professor entende que há algum excesso de discussão em torno do tema, pois o que o código estabelece, aliás como a diretiva transposta, é, não a obrigação de lotear, de dividir os contratos em lotes, mas apenas a exigência, quando for o caso, de explicar por que não se dividiu; e, para cumprir esta exigência, a entidade adjudicante pode invocar fundamentos vários. É uma boa solução.

O AJUSTE DIRETO E A CONSULTA PRÉVIA 

O atual CCP define que o ajuste direto é um procedimento pré-contratual através do qual a entidade adjudicante convida diretamente uma ou várias entidades, à sua escolha, a apresentar uma proposta e permite que a entidade adjudicante convide apenas uma única entidade e não estabelece qualquer limite máximo de entidades a convidar.

Desde 2008, com o CCP, uma lei que tem como propósito fundamental a promoção da concorrência no acesso aos mercados públicos, o ajuste direto, um procedimento não concorrencial, tornou-se o procedimento mais utilizado, de acordo com todos os critérios (número de contratos, volume da despesa, em todos os tipos de contratos). O legislador entendeu promover uma alteração e “o ajuste direto é o grande derrotado da revisão do CCP”. O ajuste direto vê-se confinado a contratos de valor muito baixo e, quando adotado por razões diferentes do valor, passa a rivalizar com um outro procedimento, a consulta prévia. Acrescente-se que o modo como a lei articula o ajuste direto com a consulta prévia traz dificuldades suplementares e inesperadas, quer para se decidir quando adotar um outro, quer para perceber a articulação entre ambos nos casos em que se tem de considerar o valor de contratos adjudicados ao mesmo concorrente.

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