Novo Código do Procedimento Administrativo: Algumas Reflexões

A opinião de Francisco Antunes, da Gameiro Associados

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1 – Com entrada em vigor 90 dias após a sua publicação em Diário da República, o Decreto-Lei n.º 4/2015 de 7 de janeiro procedeu à revisão do Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91 de 15 de novembro, com a redação que lhe tinha sido conferida pelo Decreto-Lei n.º 6/96 de 31 de janeiro, única alteração a que o anterior CPA fora sujeito, durante os cerca de 25 anos da sua vigência.

Embora, inicialmente, o propósito da Comissão Revisora, composto por especialistas na matéria, se consubstanciasse num projeto de revisão do DL n.º 442/91, a discussão pública a que foi sujeito o seu anteprojeto foi, de tal maneira, profícuo e participado, com tantas sugestões acolhidas e incorporadas, que o “projeto final revelou uma profunda transformação do Código do Procedimento Administrativo (então – N.A.) em vigor” (in: Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 4/2015). Tal facto, conjugado com a relevância das alterações introduzidas em alguns dos “velhos” institutos do direito administrativo, a inovação resultante da introdução de outros, bem como, nas palavras do legislador, “estando o Governo a transformar a relação entre cidadãos e Administração num exercício de responsabilidades, à semelhança do sucedido com o Código de Processo Civil, que incute uma matriz muito diferente da instalada até hoje, das quais se realçam o dever de boa gestão, a realização das conferências procedimentais e a responsabilidade pelo incumprimento de prazos, bem como os códigos de conduta”, (in: Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 4/2015), conduziu à revogação do DL n.º 442/91 e à entrada em vigor de um novo Código de Procedimento Administrativo, que, assim e formalmente, é, em absoluto, um novo diploma.

Três ordens de razões se afiguraram como determinantes na necessidade de proceder à atualização e revisão do Código de Procedimento Administrativo. A saber:
a) – A desconformidade que algumas das suas normas revelavam com alterações entretanto verificadas, particularmente ao nível do direito ordinário;
b) – O direito da união europeia, com o cotejo das novas exigências que introduziu na função administrativa e consequente alteração dos parâmetros em que se processava o exercício daquela;
c) – Os contributos inestimáveis resultantes da experiência acumulada em função da sua aplicação durante mais de vinte anos, bem como as extensas doutrina e jurisprudência produzidas naquele período, e que urgiam ser aproveitadas em benefício do enriquecimento do Código em vigor à data.

2 – Tudo visto, resultou um novo Código do Procedimento Administrativo, para a análise do qual, de forma necessária e obrigatoriamente sintética, se dedicarão algumas linhas. Particularmente, para algumas das inovações que o Código introduziu no Procedimento Administrativo, que, recorde-se, (de forma muito simplista, mas, simultaneamente, reveladora da relevância para o cidadão/particular), enquadra, disciplina e regulamenta as relações da Administração Pública, (lato sensu), com os cidadãos.

3 – Gostaria de relevar o artigo 5º do diploma preambular, que aprovou o novo Código de Procedimento Administrativo, e que remete para abril de 2016 – a cumprirem-se as “intenções” da norma – , a publicação de um “Guia de boas práticas administrativas”, que, de acordo e nos seus termos literais, enunciará “padrões de conduta a assumir pela Administração Pública”. Tratar-se-á, caso se venha a confirmar o propósito, de uma boa iniciativa que permitirá, espera-se que de forma clara e de fácil entendimento pelo cidadão comum, que este assuma maior consciência dos seus direitos e garantias (e, obviamente, também das responsabilidades), na relação com a função administrativa do Estado, seja qual for o agente que a exerça.

4 – A referência, retro efetuada, ao agente que exerça a função administrativa, remete para uma das alterações que, na modesta opinião do autor, mais releva no novo CPA. Cuja se traduz, no alargamento do seu âmbito de aplicação. Com efeito, tradicionalmente, as normas do Procedimento Administrativo, regulavam e disciplinavam as relações entre os entes públicos (e os seus órgãos administrativos) e os particulares. Todavia, com a, cada vez maior, complexidade da organização do Estado, nomeadamente no aumento substancial de entidades não públicas – e mesmo de natureza privada – às quais foi dada a possibilidade de exercerem poderes e competências públicas, era necessário que, à conduta de tais entidades, fossem, de forma clara, fixadas regras de atuação procedimental. Tal desiderato é, com o novo CPA, nomeadamente no seu artigo 2º n.º 1, expressamente fixado, revelando uma opção clara pela chamada “Administração Pública na ótica funcional”.

5 – Ao nível dos princípios que devem estar presentes e nortear a ação administrativa da Administração Pública, o novo CPA introduziu, com novidade, alguns, tendo, noutros casos, codificado, quer princípios que se encontravam dispersos em diplomas avulsos, quer dando expressão normativa, a outros que eram atendíveis, em função do labor sempre importante, da doutrina jurídica.

6 – Desde logo, o “Principio da Boa Administração”, fixado no artigo 5º do novo CPA, que, no texto legal, remete uma atuação da Administração Pública baseada em critérios de “eficiência, economicidade e celeridade”. Importa referir que os critérios ora sugeridos como “pauta” para o exercício da ação administrativa, constavam já do CPA de 1991 (artigo 10ª), embora associados ao que, naquele código, se chamava de princípio da eficiência. O texto normativo continua, todavia, e salvo melhor entendimento, a enfermar de uma falta de precisão que transforma em indeterminados os conceitos que, eventualmente, deveriam, de forma mais clara, fixar o sentido da norma.

7 – Refira-se, ainda, em matéria de inovações, alguns dos princípios fixados no novo CPA, como delimitadores da atuação da Administração Pública:
•    Principio da Razoabilidade (artigo 8º), o qual, (acoplado ao principio da justiça com que devem ser tratados todos os que entrem em contacto com a Administração), aponta para a rejeição, no exercício da função administrativa, e todas as soluções “manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito…”;
•    Princípios aplicáveis à administração eletrónica, por parte da AP (artigo 14º): assumindo-se, no novo CPA, em claro “acompanhar dos tempos”, a opção pela utilização dos meios eletrónicos, por parte dos órgãos e serviços administrativos, no desempenho da sua atividade, não o apresenta, todavia, como um “dever genérico de agir”, ressalvando a necessidade de prévio consentimento do particular, para as relações com este, se processem, a partir daquele assentimento, por via eletrónica;
•     Relevam ainda, os princípios da “Proteção dos dados pessoais” (artigo 18º) e “ Da Cooperação leal com a União Europeia”.

8 – Atenta a impossibilidade de análise exaustiva, face às limitações de espaço, e porque “as breves reflexões”, necessariamente numa perspetiva abstrata, sugerem que, perante a situação em concreto, o particular deva, cautelarmente, recorrer ao aconselhamento prudente e fundamentado de profissionais credenciados para o efeito, assinalarei, “en passant”, alguns dos novos institutos jurídicos, previstos no novo CPA:
•      Acordos endoprocedimentais: previstos no artigo 57 do CPA, consubstanciam a possibilidade de, entre o órgão da Administração responsável pela decisão a tomar na sequência de um determinado procedimento e os interessados na pretensão apresentada, possam fixar, por escrito, os termos desse procedimento. Tal acordo, uma vez celebrado, tem caráter vinculativo, e pressupõe, como condição “sine qua non” , que o referido procedimento não esteja sujeito a normas jurídicas injuntivas;
•     Conferências Procedimentais – (artigo 77 e ss) – trata-se, (na senda, aliás, do principio da boa administração), de uma forma de exercício conjugado de competências de diversos órgãos da AP, que hajam de intervir num ou vários procedimentos conexos, visando a tomada de uma ou várias decisões em articulação. Será, em linguagem “corrente”, uma tentativa de o particular não ter de andar a bater a várias portas, de forma desarticulada, até conseguir obter provimento (ou não) à sua pretensão.
Razões de espaço, como supra se refere, impedem uma abordagem mais abrangente a questões de relevo no novo CPA. Incluem-se, entre elas, e a título exemplificativo, (i) a possibilidade de responsabilizar civilmente a AP pelo incumprimento de prazos para decisão,(ii) – o “desaparecimento” da figura de indeferimento tácito, bem como dos casos de inexistência de audiência prévia, (iii) os novos regimes de auxilio administrativo e de comunicação prévia, bem como, (iv) o, igualmente, novo regime do regulamento administrativo, seja no que concerne ao procedimento, seja no que diz respeito ao seu regime substantivo.

Gameiro Associados